“完整街道”政策：消除设计带来的步行危险

2008～2017年间，全美共有49340人在街道步行时被撞身亡，平均每1小时46分钟就有一人死于非命，这相当于每月发生一次全员丧命的飞机失事；过去十年间，步行时被撞身亡的人数增加了35%；2016和2017年是1990年以来死亡人数最高的两个年份。

为改变上述状况，美国精明增长研究会与国家完整街道联盟牵头提出了“完整街道政策”倡议。本文对该倡议相关的一系列研究报告内容概要进行分享，以期为致力于建设更安全的城市街道的国内专业人士提供启发。

▲ 《2019年‘设计产生的危险’研究报告》

▲ 《完整街道政策必备要素（2018年生效）》

“我们怎么才能改变安全文化？一架美国飞机失事多年后仍尽人皆知，为什么我们却对成千上百、每天发生在我们道路上的交通死亡无动于衷呢？”

——德波拉·赫斯曼，前美国国家安全协会主席兼CEO

01 为何情况一直恶化？

我们步行更多了吗？

——并没有。尽管个别城市和大都市区出现步行率增长，依据（美国）全国家庭出行调查（National Household Travel Survey），2009～2017年间，全国范围内步行占全部出行方式的比重几乎没有增长，且包含步行在内的各类出行总数量有所减少。

我们驾车更多了吗？

——统计表明，机动车里程（VMT，即全国每年驾车里程总数）自2011年以来逐渐增长。但是，2017年的VMT仅比2008年金融危机前增长8.1%，步行时被撞身亡的人数却增加了33%以上，且这一趋势已持续近30年。

▲  图1：2008～2017年间步行者交通事故死亡情况相关统计

▲  图2：2008～2017年间美国行人死亡数与机动车里程（VMT）

我们不断设计对所有人而言都危险的街道，不仅因为我们不断重复相同的错误，也因为国家政策、标准、拨款机制几十年来一直在“鼓励”建设危险的街道，优先考虑机动车的高速通行而非所有人的生命安全。

此外，威胁行人安全的机动车使用量也在增加。根据美国国家公路交通安全局（NHTSA）2015年的报告，体育竞技汽车（SUV）和卡车在碰撞中对行人的致死率比小型私家车高出2～3倍。底特律自由社（Detroit Free Press）近期刊发一篇文章指出SUV销售量自2012年稳步攀升，在2014年超过轿车成为全美最畅销车型。

02 高风险地区与人群分析

“步行危险系数”（PDI）基于人数衡量走路时被撞身亡的可能性，控制变量为大都市人口或步行上班的人数。这种计算方法可纠正人流量对死亡可能性造成的偏差，使差异巨大的场所之间也可以进行比较。PDI的计算方法为：

图3突出显示了基于PDI值的20个对行人最危险的州。除个别例外，最危险的州均位于美国南部大陆“阳光带”（the Sun Belt）。

▲ 图3：全美国对步行者而言最危险（PDI值最高）的20个州

造成该现象的部分原因可能是这些地区近年来老龄人口显著增加，以及近机动车尺度的开发活动的盛行。美国智慧发展（Smart Growth America）此前的研究发现，面积最大、道路最宽、街区最长的社区通常出现在南部各州；也有越来越多的学术研究发现，这种蔓延式开发与更高的步行者交通相关死亡率以及总交通相关死亡率存在关联。

图4显示的是自2016年版《设计产生的危险》报告发布以来PDI增长最多的10个州——与2004～2015年PDI值相比，这些地区的PDI值在2008-2017年间增长了7.9%～24.5%不等。

▲ 图4：10年间PDI数值增加最多的10个州

图5显示了行人最危险的20个大都市区的PDI值。同样，绝大多数地区位于美国大陆南部，其中前10名中有8个集中于佛罗里达州。自2016版报告的发布以来，80%的主要大都市区的步行危险性有所提高；在图6所示的各大都市区中，PDI值增幅最高者达到86.4，最低者也有28.6。

尽管各个年龄、人种、种族和收入层次的人都是危险街道设计的受害者，老年人、有色人种，以及在低收入社区步行的人群在步行交通事故死者中所占的比例明显更高。

▲  图5：2008～2017年间对步行者而言最危险的20个大都市区

▲  图6：10年间PDI数值增加最多的10个大都市区

老年人群体

美国的人口平均年龄正在增长，在二战后婴儿潮中出生的一代人也正达到退休年龄。根据美国遥感据数据，65岁及以上人口目前占人口总数的15%，2050年前将增长至22%。这对交通相关死亡以及街道设计传递着重要信息。50岁及以上人口，尤其75岁及以上人口更有可能出现视力、听力或行动障碍，在步行中死亡的人口中突显。而我们的街道设计并未对这些趋势予以足够关注。

若进一步考虑不同年龄段的步行率差异，这一趋势则更加突显：50岁以上人口相对PDI比全年龄段人口的平均值高出1/3，75岁及以上人口的PDI则高出近两倍。此外，FARS数据显示，与年轻的步行死亡者相比，老龄群体更易在交叉路口死亡。

图7：2008～2017年间不同年龄段的老年步行者的危险系数统计

有色人种群体

有色人种群体，尤其黑人或非裔、印第安或阿拉斯加土著，比白人、非拉丁裔、亚裔、太平洋群岛人种具有更高的交通死亡率。下图强调基于遥感数据的不同人种及种族步行时被撞致死率，数据经步行率和人口规模校正。

结构性种族主义已经影响了很多住房和交通决策数十年，这些决策对有色人种群体的影响至今仍十分显著。通过限制白人社区以外的按揭贷款，以及国家公路系统建设的不均等分配，国家政策和实践严重阻碍了有色群体拥有住房，尤其是黑人和非裔。除了将更危险的道路布置在有色人群社区附近，隐含的歧视也可能增加有色人种群体面临的危险。内华达大学的研究显示，司机明显具有对白人步行者刹车的倾向。

图8：2008～2017年间不同种族步行者面临的风险统计

低收入社区

尽管全国性的数据并未包含有关步行被撞致死者家庭收入的信息，这些数据还是揭示了人们死亡时的具体位置。我们分析了行人死亡率，将低收入社区与周边中等收入地区进行比对，结果如下。这并不意外，因为与更高收入社区相比，低收入社区拥有人行道、斑马线、安全性街道设计、低速驾驶设施等的可能性更低。

▲ 图9：以地区家庭收入中位数为依据，对步行者交通事故的发生地进行统计

综上所述，只要国家政府继续在交通基础设施的建设与维护中偏重机动车，而不是为人建设更加安全的街道，未来将有更多人在步行中被撞致死——将提高街道安全性的希望寄托于自动化驾驶与行人检测技术的发展也并不现实。因此，国家政策必须将人的安全放在第一位，并开始重新分配交通建设投资，建立资金项目来支持步行、骑行等非机动交通方式，并提升换乘便利度。

为此，研究者们呼吁议会在全国推行强有力的“完整街道”（Complete Streets）政策。目前，“完整街道政策”目前已在全美国1400余个社区施行，研究者同时鼓励他们将自己的观点付诸实践。

03“完整街道政策”的必备要素

《完整街道政策要素》由美国国家完整街道联盟编写，于2017年修订，可以作为各级政府制定街道安全保障政策的模板，也可以作为评价一套政策完善程度的评分准则，包含10项必备要素：

愿景和意图

“完整街道”愿景表明一种社区承诺，将“完整街道”方法整合到他们的交通实践、政策与决策过程中。此愿景应描述社区追求“完整街道”的动机，例如在经济、健康、安全、交通、韧性或环境可持续性等方面的改善。愿景应重视“完整街道”对建立综合交通网络所做的贡献。

多样化的使用者

使所有使用者平等受益，特别是弱势人群以及投资和服务供给不足的社区。无论使用者的种族、宗教信仰、收入、性别认同、移民身份，年龄，能力，所使用的语言，或私人交通工具的价位如何，都应能够选择安全、便捷、可靠、价格合理、可达性高且准时的交通方式。需要注意，在同一个辖区内，同一套交通政策与实践队某些特定的使用者群体的影响会格外显著。

全项目、全阶段的承诺

理想的“完整街道”政策有一个坚定的承诺，即所有交通项目和维护运营都应考虑所有交通方式和道路网络的所有使用者的需求。

明确、可问责的例外处理流程

对于一个项目，在设计好的工作流程之外还必须有一个处理特例的程序，以保障政策的有效实施。通过这一程序，公众可看到有关例外情况的清晰、客观的陈述文件并对其发表意见，使整个流程透明公正。

除了在陈述例外时使用适当的政策用语外，还必须有一个明确的批准程序，最好是获得高级管理层的批准。这些流程可以为政策实施人员提供明确的指示，也使政策对其他机构和居民保持透明性和可问责性。

管辖主体的责任

建立“完整街道”网络非常困难，因为街道通常被许多不同的管辖主体控制着。不仅州、县和地方机构当地政府机构会负责建造和维护街道，私人开发商也经常会负责新道路的建设；每一种管辖主体都可以在资金筹集和开发评审环节向其他主体施加影响。

对于私人开发商，他们则需要相相关管辖主体提交建设“完整街道”的实施方案，由该管辖主体审核并认定其确实能符合当地“完整街道”建设的要求，才能获得许可。

设计

实施“完整街道”项目应使用最佳且最新的设计标准和导则，以使尽可能确保设计的灵活性。在单个项目以及完整的多式联运网络的创建中，相关管辖主体需要及时编制或更新现有的设计导则与标准，以确保每一分建设投入都有意义。

土地利用和环境敏感性

有效的“完整街道”政策必须对周围社区敏感，包括其当前和规划中的建筑物、公园、步道，以及当前和预期的交通需求。具体来说，即必须认识到土地利用和交通之间的联系。

“完整街道”的设计必须服务于当前和未来的土地利用情况，反过来，土地利用政策和分区控制规划也必须支持完整街道”政策的落实，例如通过根据场地情况，促进土地的密集开发与，混合利用和交通导向型布局，使居住、工作、教育、交通、交通和娱乐等功能邻近分布。

绩效评估

拥有“完整街道”政策的社区可以通过多种不同方式来评估其成功与否，例如自行车道的英里数、已完成的人行道网络的百分比、选择乘坐公共交通工具的人数和／或沿着街道散步和骑自行车的人数。

除此之外，政策中阐述的其他动机和目标，例如健康、安全、经济发展与韧性等受到的实际影响也可以进行评估适应力等。最好的“完整街道”政策所指定的绩效评估指标应与其愿景中声明的目标一致。

实施步骤

对“完整街道”方法的正式承诺仅仅是开始。联盟确定了实施的关键步骤：

04 结语

长期以来，美国的街道规划优先考虑机动车高速交通，而忽视个体安全。这种模式的危险性不仅在于其直接造成的居高不下的街道死亡率，还包括隐性而深远的结构性歧视——最受威胁的人群正是在长期结构性歧视中备受伤害的有色人种和低收入群体，以及处于社会弱势时常被忽略的老龄人群。因此，即刻推行“完整街道”，是美国在自满的时代后严肃的反思与转变。

由于司法与行政程序的差异，报告中对基于社区的“完整街道”的实施提出了全面且详细的建议，包括愿景、承诺、问责、评估、项目选择、实施步骤等全部程序，以确保政策在各地方的决策、实施与监管在满足要求的前提下能够因地制宜、灵活调整。与这种自下而上的实施程序不同，国内的政策通常自上而下地推行，这实际上更有助于将一些较为困难的项目付诸实践，但随之而来的“一刀切”的实践问题，或许可以在“完整街道政策”中有所借鉴。