摘要：建设国家储备林能够缓解国家木材供应的紧张局面，对于国家林业项目的发展具有至关重要的作用，但国家储备林项目始终面临着贷款难、融资模式单一等融资困境。PPP模式非常适合国家储备林项目，却并未被大范围推广。文中通过分析目前国家储备林项目PPP可用的几种模式，提出PPP模式的适用条件，找到相关制约因素，最后提出解决方法与应用推广策略。
关键词：国家储备林，融资困境，PPP模式，推广策略，中国
作者：赵树本 伍丰宇 王姗 秦涛
来源：中国林业科学研究院林业科技信息研究所《世界林业研究》2020年第2期
国家储备林是指在自然条件适宜的地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施营造的工业原料林、珍稀树种和大径级用材林等优质高效多功能森林。发展国家储备林能够加快优质高效人工林建设、缓解木材供应的紧张局面，在当下显得尤为重要。2018年4月，国家林业和草原局发布了《国家储备林建设规划（2018—2035年）》，其中提出国家储备林项目建设总投资约4 118.54亿元，资金需求量巨大。国家储备林项目具有项目周期较长、成效较慢、项目回报周期长的特点。由于国家储备林项目属于准经营性项目，项目的收益水平较低，不足以偿还贷款，因此多数项目都需要政府给予一定补助。由于存在以上制约因素，国家储备林项目存在融资困境，一般的融资环境及条件并不适合储备林项目，需要采用新的融资模式。在此背景下，国家储备林项目采用了PPP模式进行融资，融资困境得到了一定缓解。在国家各项保障政策的支持下，采用PPP模式投资国家储备林建设不仅可以充分利用社会资本，拓宽社会资本的投资渠道，更可以解决当前国家储备林建设存在的融资困境。
国家储备林PPP项目自2016年开展以来，成功案例相对较少。截至2019年11月9日，根据财政部PPP项目综合信息平台管理库的数据，国家储备林PPP建设项目共有59个。其中，福建南平市、湖北襄阳市的2个国家储备林项目已经入选财政部第4批示范项目，而其余项目大多还停留在准备阶段。根据项目实施范围的不同，国家储备林PPP项目投资规模差距较大，投资额大的项目达到200多亿，投资额小的项目仅有2个多亿。目前，国家储备林PPP项目基本为BOT模式，仅有南阳市淮河源国家储备林建设项目采用ROT模式，湖北襄阳国家储备林建设项目采用BOO模式，项目模式较为单一。项目的回报机制多为可行性缺口补助，仅有湖北襄阳国家储备林建设项目为使用者付费。其中，项目的部分社会资本方为私有社会资本，这是由于政府补助造成了政府财政紧张，导致国家储备林PPP项目不能够吸引到私有社会资本方进行投资，因此有部分国有企业充当了社会资本方的角色。同时，国家储备林PPP项目的融资机制还比较单一，近80%的项目资金依靠银行贷款，缺少其他金融工具如债券、股票、基金等的支持。目前，国家储备林项目与PPP融资模式尚未达到预期。本文旨在通过分析国家储备林PPP项目的可选模式，得出国家储备林PPP项目的适用条件，挖掘其制约因素，提出相应的应用推广策略，以期为后续国家储备林PPP项目的进一步推广提供建议。
1 国家储备林项目PPP应用模式及适用条件
国家储备林项目PPP模式在项目运行过程中，政府与社会资本的合作形式多种多样，PPP模式的实现方式也各有特色。只有选择了适用的模式，才能提高国家储备林项目的经营效率。因此探讨可应用于国家储备林项目的PPP实现模式，对后续在全国范围内推广具有重要的参考价值。
1.1 国家储备林PPP模式分析
结合不同储备林项目的建设特点，目前的PPP模式中适合国家储备林项目的主要有4种。
1）BT模式。在这一模式下，企业从政府部门处获得一定的回报。BT模式的整个建设过程简单，责任清晰，本质上相当于政府购买服务，因此适用于公益性极强、社会效益突出但无市场化收益的生态林、公益林等非经营性储备林项目。
2） BOT模式。BOT模式是一种特许经营模式，适用于商业性，即可以依靠经营管理收回投资并取得合理收益的可经营性储备林项目。在该模式的应用过程中，由于木材生产周期长以及其他不确定因素，存在着较大的风险。因此，政府部门在合同期的设计上要合理。
图1 BOT模式结构
3）“BOT+政府可行性缺口补助”模式。“BOT+政府可行性缺口补助”模式是BOT模式的一种演化模式，当国家储备林项目收益不足以满足社会资本成本回收或合理回报时，政府依据特许协议和项目公司建设该项目的绩效，在特许期内为该项目提供可行的缺口补助。由于国家储备林项目介于公益性和商业性之间，因此该模式最为适用。
图2 “BOT+政府可行性缺口补助”模式结构
4）“BOT+ABS”模式。“BOT+ABS”模式本质上是BOT模式演化出的新模式。由于“BOT+ABS”模式以储备林项目的未来收益获取融资，所以这种模式仅适用于市场化程度高的可经营性储备林项目，目前并不符合我国国家储备林项目。但随着储备林项目的发展，该模式将有很大的优势。
1.2 国家储备林PPP模式适用条件
1）项目具有清晰合理的回报机制。清晰合理的回报机制是国家储备林PPP项目开展的基本前提。盈利能力是社会资本参与国家储备林项目最关注的指标，只有保证社会资本的合理回报，社会资本才会被吸引。以南平国家储备林项目为例，项目通过木材销售、碳汇以及林下经济创造的收益难以满足社会资本的收益期望。为了创造合理的投资回报，吸引社会投资者进入储备林项目，项目采取“使用者付费+可行性缺口补助”的收益机制，将利润区间控制在合理的范围内，既能吸引社会资本的投资，又避免了社会资本方利用可行性缺口补助获取暴利。
2）地方政府具备财政承受能力。财力雄厚的地方政府是国家储备林PPP项目成功的重要支撑。国家储备林属于准经营性项目，因此在回报机制的设计中需要加入可行性缺口补助，这一点对于许多财政承受能力不足的地方政府来说压力较大。因此，财政中长期的可持续性在国家储备林PPP项目运作时应当被充分考虑。只有政府的财力有确切的保证，才可以推行国家储备林项目的建设，否则因财力问题而导致的失败会降低社会资本进入国家储备林PPP项目的积极性，长此以往就会成为一个恶性循环，国家储备林PPP项目的融资就会更加困难。
3）专业性强的社会资本方。专业性强的社会资本方是国家储备林PPP项目推进的关键因素。国家储备林项目的社会资本方是项目的运营方，基本上全过程参与储备林项目，因此项目的成败与社会资本方的选择有着直接联系。林业项目具有其独特的专业性，经营林业项目需要对土壤、水资源以及苗木状况有充分了解，而国家储备林项目主要经营珍稀树种和大径级材，这些珍稀树种的生长条件较普通树种要求更高，这也意味着国家储备林项目需要更专业的机构和技术来建设。因此，在国家储备林项目社会资本方的选择方面，既要求其具备较大的经济体量和较强的抗风险能力，又应具备专业的营林能力与较强的市场销售能力。
4）切实可行的融资渠道。切实可行的融资渠道是国家储备林PPP项目成功的关键条件。国家储备林项目建设周期长，资金循环周期长，因而项目所需的资金是长期稳定的投资资金。但目前商业性信贷资金存在短期化倾向，利用商业性信贷资金建设国家储备林项目将面临期限错配问题，导致项目融资成本过高，承储主体难以承担这种过高的成本。因此需要依靠政府的强力推动，利用财政长期投入，引入开发性、政策性金融的长周期、低利率贷款投资国家储备林项目。2017年国家明确提出将国家储备林基地建设作为林业利用开发性和政策性金融贷款的主要支持范围，加大金融支持力度，根据各地实际情况和需求，提供周期长、成本低的资金支持，实行基准利率和最低资本金比例。因此可以说，财政投入与开发性、政策性贷款为国家储备林PPP项目融资提供了关键条件。
5）完善严格的合同体系。完善严格的考核体系与合同监管体系是国家储备林PPP项目成功的必要保障。绩效考核是依效付费机制的重要组成部分，也是衡量社会资本对于项目运行管理质量高低的重要指标。缺乏合理的绩效考核标准就意味着无论项目运营的好与坏，社会资本都可以获得约定的收益，易导致社会资本不重视运营与维护水平的提高，甚至会为了提高经济效益而节省项目支出、降低运行效果，从而严重影响公共服务质量。此外，切实有效的监督体系也能够对绩效考核起到补充作用。监督主体的多样性和时间的灵活性可能会比绩效考核更易发现潜在的问题，也更能保证国家储备林PPP项目的有效运营。
2 国家储备林项目PPP模式的制约因素
国家储备林PPP建设项目属于准经营性项目。结合国家关于PPP的政策及国家储备林项目PPP一般操作模式，目前普遍采用PPP模式中的BOT运作方式。但由于存在若干因素，项目在实施过程中面临困境。
2.1 项目盈利能力与收益水平较低
目前尚有许多国家储备林项目的收入来源以主伐或间伐的木材收入为主，限制了项目收益来源，整体的盈利能力和投资回报率水平较低，一方面可能会导致项目自身的还款能力和现金流尚不能完全达到银行贷款条件的要求，另一方面也缺乏对社会资本的吸引力。此外可行性缺口补助等方式要求地方政府具备充足的财力，财政负担较重的地区尚难以实施。这导致现有的开发性（政策性）信贷融资模式以及PPP融资模式在推广过程中受到限制。
2.2 缺乏具有专业水平的社会资本方
国家储备林建设项目已对社会资本打开大门，但是这一领域目前仍然是社会资本进入最少的领域。具体原因不仅在于该类项目的收益缺乏足够的吸引力，更在于当前符合条件的社会资本方少之又少。在林业领域，有较强融资能力及专业化运作能力的企业本就寥寥无几。而且，国家储备林PPP项目作为准经营性项目，社会资本的选择关乎生态可持续发展与国家木材安全，较一般PPP项目的市场准入要求更为严格；此外，林业部门尚未对适合国家储备林项目PPP模式的社会资本进行界定，也未对社会资本的资质、信誉、技术、经验和财务等做出相关细致要求。这些都在一定程度上阻碍了国家储备林项目寻找符合条件的社会资本方，也阻碍了PPP模式的推进。
2.3 项目资金来源与融资渠道不够丰富
国家储备林项目资金需求大，尤其大径级用材林和珍稀树种的种植前期投入巨大，各参与主体需要大量融资，却面临较大阻碍。一方面，在当前经济增速放缓、土地财政下滑、地方政府债务压力巨大的情况下，地方财政难以提供有力支持；另一方面，融资成本较高，融资渠道单一，除了开发性和政策性银行提供的金融产品，一般产品的融资周期较短，难以适应国家储备林项目的长周期，易出现偿还期限错配以及由于面对“过桥融资”而提高融资成本等问题，增加社会资本的投资风险。
2.4 项目合同考核体系不够健全
国家储备林项目周期长、风险高的特点，使得合同体系在政府方与社会资本方的合作中显得尤为重要。目前国家储备林项目的合同还存在有待完善的部分：就财务预算而言，有些项目没有考虑到建设期间的利息费用问题以及整个建设和运营过程中所计提的折旧和摊销，会给投资回报率的计算带来一定的障碍；就风险分配机制而言，项目所考虑的风险还有些遗漏，不能涵盖整个项目期间所能遇到的所有风险；就绩效考核而言，部分项目的合同中没有明确相应的定量方法，使得考核尚未落实到实践中。
2.5 项目资产权属不够清晰
国家储备林建设项目用地目前主要为国有和集体所有。对于项目建设所需使用的土地，若属于国有土地，则由政府划拨给项目实施机构，由项目公司无偿使用；若属于集体所有，获得项目用地使用权就涉及到了较多的主体，这种情况下则须根据有关法律和政策，由地方政府出面协调，由项目公司与土地所有权人（经营权人）协商拟纳入本项目建设的土地租赁流转事宜。目前，绝大部分PPP项目中资产所有权均为政府所有，但在储备林项目建设运营期间，项目公司为获取使用者收入，须采伐并销售林木，同时为了资金周转，也存在将林木的所有权（或使用权）、林地的使用权作为抵押物向金融机构借款的可能性，在这种情况下可能存在权属纠纷、采伐指标不足等问题。
3 国家储备林PPP模式的应用推广策略
3.1 丰富项目收入来源，提升项目盈利能力
适合采用PPP方式进行融资的项目本身的收益水平都不是特别高，因此社会资本方如果想提高盈利水平，就必须对项目的收入来源进行优化设计。针对每一个具体项目，在确保公共服务供给与质量标准的前提下，应进行成本核算并在此基础上合理定价。通过建立定期审价制度等方式，各级政府与地方部门就能够实现成本监控的加强、公共服务价格调整机制的健全以及价格决策听证制度的完善，在保证社会资本形成长期稳定的投资回报预期的同时坚决维护公共利益；其次，考虑到项目的合作周期较长，随着经济社会的发展项目成本必然会上涨。因此，公共服务调整价格的程序与边界条件需要在合同中明确。如因经济环境变化、成本上升而无法调整公共服务价格，如何通过政策性价格补偿机制来弥补社会资本，是一个需要在合同中明确的问题。
3.2 选择有实力的社会资本方，提升项目运营水平
第一，要加快培养符合条件的社会资本方，在林业领域建立起一批有着高专业素质、强融资实力、强运营能力的龙头企业；其次，鼓励相关主体之间的平等竞争，高效有序地参与到国家储备林项目PPP模式中来。政府方可以在市场准入环节有效地模拟市场竞争机制，依靠特许经营制度吸引社会资本进入，建立公开、公正、公平的市场环境和招投标程序，保证各类社会资本能够在统一的标准下参与竞争。第二，明确社会资本方的条件界定，方便政府识别与选择。结合国家储备林项目PPP模式的投资特点，政府方可以构建社会资本进入资质标准体系，建立资质监审制度。同时，逐步完善经营资格预审和资格后审制度，确保所选社会资本诚实守信、安全可靠。第三，加大储备林项目自身对社会资本的吸引力度，在培养了一批符合条件的社会资本方后，可以有优质的项目与这些社会资本方实现对接，不仅为国家储备林项目缓解了融资压力，引进了先进的管理经验与技术手段，同时也丰富了社会资本方的运作经验，进一步提升了建设与运营能力。
3.3 创新林业金融工具，建立多元化融资渠道
单一的资金渠道和融资来源是国家储备林PPP项目应用推广过程中的一个难题，面对当前的融资困境，首先要创新林业金融工具。除了发挥政策性金融产品长期融资的优势及引领、导向作用，支持政策性金融为国家储备林项目提供投资、贷款、租赁等综合金融服务之外，建议引入新型融资工具如绿色金融债券、产业投资基金、资产证券化，通过基金、信托、证券发行等多种方式筹措储备林建设资金。同时建议国家层面发行绿色专项债券，用于扩大国家储备林项目融资规模。其次，建立多元化融资渠道。进一步建立健全国家储备林金融服务市场，积极创新国家储备林项目融资机制，通过财政资金和政策性、开发性金融机构的投资吸引社会资本，逐步吸引各类机构投资者参与，鼓励银行、保险公司等机构以银团贷款、委托贷款等方式参与国家储备林项目，以期形成多元化的市场融资结构，共同推进国家储备林项目的可持续发展。
3.4 明晰绩效考核标准，构建合理的收益分配机制
国家储备林PPP项目的绩效考核标准是决定项目能否更好推进的重要决定因素。对于绩效考核，可以用定量考察的办法规范项目各阶段的建设成果，根据行业工作特点，按照年度制定考评细则，引入常规考核、临时考核以及社会监督考核的考评机制，其目的在于考核项目公司在规定的时限内是否按照规定的标准保质保量的完成。在项目方案设计的过程中，大部分方案的使用者付费会参考可行性研究报告中的数据。在可行性研究报告中通常会对于项目的营业收入进行较高的预测来确保项目可行，这种偏高的使用者付费收入数据会使决策者对于项目未来实际支出责任产生低估，导致实施项目的实际支出责任高于财政承受能力。为了避免这种情况的发生，可在合同中设置一个百分比值，为使用者付费基准值相对于可研报告中预测的百分比值，当各年度实际的使用者付费高于该比值时，超额部分可以超额收益分享。
3.5 建立健全的资产划分体系，权属进行合理分配
由于土地，林木权属的复杂性，储备林项目建设过程之中的资产归属并不能简单地进行划分，对此有2种方式可以解决：一是采用BOOT模式运作，项目合作期间所产生资产的权属直接归于项目公司；另一种则是在资产所有权进行分配时就考虑到资产的性质，如通过栽培和赎买的林木所有权（或使用权）就应当归项目公司所有，但社会资本方将项目的资产进行处置或者抵押时，也必须经过所在地政府方同意。对权属进行合理分配能够有效避免目前存在的纠纷问题，也防止社会资本方对于未来可能发生的权属纠纷存在恐惧心理，影响自身的判断。
第一作者：赵树本，北京林业大学经济管理学院硕士研究生，主要研究方向：林业PPP融资，E-mail：zhaoshuben0825@163.com。
通信作者：秦涛，男，北京林业大学经济管理学院教授、博导，研究方向：林业金融，E-mail：qintao415@126.com。
来源：中国林业科学研究院林业科技信息研究所《世界林业研究》2020年第2期
